國(guó)有企業(yè)采購，既要規(guī)范，又要效率，既要公平，也要效益。但在實(shí)際操作中，國(guó)企采購常常陷入“一管就慢，一放就亂”的困境。文章分析了國(guó)企采購管理的遵循及問題，從制定與國(guó)企發(fā)展相適配的采購管理制度，以及精準(zhǔn)有效實(shí)施國(guó)企采購管理制度入手，探索破解國(guó)企采購效率和合規(guī)矛盾的路徑。
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)第二條規(guī)定，“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法。”，第三條通過兩層限定規(guī)定了依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目范圍。第一層限定是采購類型，為工程建設(shè)項(xiàng)目的“勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購”；第二層限定是工程建設(shè)項(xiàng)目的三大范圍，一是“關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，二是“全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目”，三是“使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目”。《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)上述條款中的“工程建設(shè)項(xiàng)目”進(jìn)行了具體闡釋。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》(國(guó)家發(fā)展改革委令第16號(hào))對(duì)“部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目”作了明確界定。從《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法本意和相關(guān)條款規(guī)定看，其約束的對(duì)象主要是依法必招項(xiàng)目。也就是說，國(guó)企采購只有兩種情形受《招標(biāo)投標(biāo)法》的管理和約束，一是采購方式為招標(biāo)的，二是屬于強(qiáng)制性招標(biāo)的項(xiàng)目。此外，《招標(biāo)投標(biāo)法》中有諸多特別條款須是針對(duì)“依法必招”項(xiàng)目的，非“依法必招”項(xiàng)目可區(qū)別適用。《中華人民共和國(guó)政府采購法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購法》)第二條從三個(gè)方面對(duì)法律的適用范圍進(jìn)行了界定，缺一不可。一是采購主體為“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織”，二是采購資金為“財(cái)政性資金”，三是采購內(nèi)容為“依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)”。顯然，國(guó)企的采購目前并不適用于《政府采購法》。但最新版的《政府采購法(修訂草案征求意見稿)》第二條對(duì)“采購人”范圍在原基礎(chǔ)上新增了“其他采購實(shí)體”，并在第十二條對(duì)其作出了解釋:“指為實(shí)現(xiàn)公共目的，從事公用事業(yè)，運(yùn)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的公益性國(guó)有企業(yè)。”實(shí)踐中，國(guó)企采購項(xiàng)目大多數(shù)不屬于上文所論述的依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目。國(guó)企非依法必招項(xiàng)目的采購，作為典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可以充分發(fā)揮企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。采購人可依法依規(guī)自主選擇采購方式，其采購管理和實(shí)施的主要遵循就是國(guó)企采購內(nèi)控管理制度。這也是紀(jì)檢部門和審計(jì)審查國(guó)企采購合規(guī)性的重要遵循。但是，國(guó)企的采購制度基本是以《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》及兩法的實(shí)施條例為制定依據(jù)，有的甚至照搬照套，依葫蘆畫瓢，卻忽視了企業(yè)自身的盈利特性和生產(chǎn)實(shí)際。在實(shí)際操作中，部分國(guó)企甚至一味地追求程序合規(guī)，無論金額大小，需求清晰與否，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分與否，逢采必招，導(dǎo)致采購與經(jīng)營(yíng)脫節(jié)，增加了采購成本，影響了其采購效率和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。
制定與國(guó)企發(fā)展適配的采購管理制度
目前，《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》都在持續(xù)加快推進(jìn)修訂工作，并出臺(tái)了具體的修訂草案征求意見稿(以下簡(jiǎn)稱政采修訂草案、招投標(biāo)法修訂草案)。中國(guó)物流與采購聯(lián)合會(huì)于2023年5月發(fā)布了最新版的《國(guó)有企業(yè)采購操作規(guī)范》。筆者認(rèn)為，可以參考以上修訂方向和操作規(guī)范，并結(jié)合企業(yè)實(shí)際制定采購管理制度，重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)方面內(nèi)容。
現(xiàn)行政府采購方式主要有七種，即邀請(qǐng)招標(biāo)、公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購、單一來源采購、框架協(xié)議采購。這七種方式主要通過一次或多次談判并報(bào)價(jià)的方式，以競(jìng)爭(zhēng)博弈降低單個(gè)項(xiàng)目的采購成本，適用于常規(guī)的、競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)充分(單一來源采購除外)的采購項(xiàng)目。《國(guó)有企業(yè)采購操作規(guī)范》(2023版)按照國(guó)企采購管理較普遍的決策過程，提出了6組共12種采購組織模式，包括內(nèi)部供應(yīng)和外部采購、戰(zhàn)略采購和非戰(zhàn)略采購、公開采購和非公開采購、網(wǎng)上采購和線下采購、集中采購和分散采購、框架協(xié)議程序和一般采購程序:同時(shí)提供了4類8種具體的采購方式，包括招標(biāo)(公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo))，談判采購(合作談判、競(jìng)爭(zhēng)談判)，詢比采購(詢價(jià)、比選)，直接采購(單源直接、多源直接)。以上采購模式和采購方式均有具體的采購程序和選用指南，具有很強(qiáng)的操作性和普適性，為國(guó)企采購的專業(yè)化、規(guī)范化構(gòu)建了一套標(biāo)準(zhǔn)體系，各國(guó)企可以結(jié)合自身實(shí)際，參照制定采購內(nèi)控管理制度。決定采購結(jié)果是否達(dá)到采購目標(biāo)的關(guān)鍵因素，除采購需求和采購方式外，還有評(píng)審、談判的方法以及定標(biāo)方式。第一，目前常用的評(píng)審方法有綜合評(píng)分法、綜合評(píng)審法和最低評(píng)審價(jià)法(合理低價(jià)法)。在政采修訂草案中，第四十六條提出了最優(yōu)質(zhì)量法，“指竟標(biāo)文件滿足采購文件全部實(shí)質(zhì)性要求，價(jià)格已定，按照質(zhì)量因素的量化指標(biāo)評(píng)審得分由高到低排序確定中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商的評(píng)審方法”。其主要適用于執(zhí)行政府定價(jià)的項(xiàng)目，以及對(duì)質(zhì)量有特殊要求的采購，如精密儀器。目前，國(guó)際上早已實(shí)行了最優(yōu)質(zhì)量法，世界銀行項(xiàng)目遴選咨詢機(jī)構(gòu)的六種方法之一的“基于質(zhì)量的選擇(QBS)”就是最優(yōu)質(zhì)量法。政采修訂草案還進(jìn)一步限制了“綜合評(píng)分法”的適用范圍為“技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊的大型裝備，專業(yè)化服務(wù)，大型工程或者混合采購，需要綜合評(píng)價(jià)性價(jià)比的”，并進(jìn)一步鼓勵(lì)和倡導(dǎo)使用最低評(píng)審價(jià)法，提出了“通用貨物、服務(wù)，內(nèi)容單一、方案簡(jiǎn)單的小型工程的招標(biāo)采購，一般采用最低評(píng)審價(jià)法”。以上政策為國(guó)企選定評(píng)審方式提供了新的指導(dǎo)和遵循。第二，多階段談判與合作談判。采購需求無法明確、清晰的項(xiàng)目，如何采購到滿意的標(biāo)的一離是采購中的難點(diǎn)。筆者認(rèn)為，此類項(xiàng)目通過談判溝通比單純的文書傳遞更為有效，可在制度中增加多階段談判、合作談判、戰(zhàn)略談判等方式，并規(guī)范其適用范圍。二階段招標(biāo)，在國(guó)際、國(guó)內(nèi)都有成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)。第一階段對(duì)非報(bào)價(jià)部分開標(biāo)評(píng)標(biāo)，選擇方案或質(zhì)量?jī)?yōu)秀的投標(biāo)人入圍;第二階段從入圍的投標(biāo)人中再選擇價(jià)格最優(yōu)的投標(biāo)人。多階段談判基本延續(xù)了這一邏輯，卻更加靈活。通過談判，采購人可以了解市場(chǎng)情況、供應(yīng)商方案參考和借鑒合理化建議，以細(xì)化完善、明確采購需求;供應(yīng)商也可以更清晰地了解采購人的需求、意圖和痛點(diǎn)，調(diào)整優(yōu)化其響應(yīng)方案，最終實(shí)現(xiàn)采購人和供應(yīng)商雙贏的目的。而合作談判則更適用于國(guó)企的戰(zhàn)略采購，合同雙方通過長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作、協(xié)同整合，共同創(chuàng)造新的價(jià)值，采購理念由“競(jìng)爭(zhēng)博弈、降本增效”向“整合協(xié)同、合作共贏”轉(zhuǎn)變，能有效解決諸多國(guó)企現(xiàn)行發(fā)展階段的突出采購矛盾。等標(biāo)期，即采購文件發(fā)出日至截標(biāo)日(不含)所涵蓋的時(shí)間。根據(jù)現(xiàn)行《政府采購法》，不同采購方式的等標(biāo)期各不相同，招標(biāo)至少20日，競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)的至少3個(gè)工作日，競(jìng)爭(zhēng)性磋商至少10日。政采修訂草案中將等標(biāo)期進(jìn)行了相對(duì)統(tǒng)一，常規(guī)不少于20日，特殊情況可縮減為10日，詢價(jià)采購為至少3個(gè)工作日。而《國(guó)有企業(yè)采購操作規(guī)范》(2023版)中，招標(biāo)采購的等標(biāo)期為7日，詢價(jià)等標(biāo)期為3日，其他采購方式則沒有具體的等標(biāo)期要求。筆者建議，在制定制度時(shí)，等標(biāo)期的最低天數(shù)要求可相對(duì)統(tǒng)一，在具體項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，對(duì)金額較大的，或不能準(zhǔn)確提供需求的，可相應(yīng)延長(zhǎng)公告時(shí)間，并給予供應(yīng)商相對(duì)多的時(shí)間研究響應(yīng)方案。依法必招項(xiàng)目的等標(biāo)期則遵從《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。如何精準(zhǔn)有效實(shí)施國(guó)企采購管理制度
黨的二十大報(bào)告全文兩次提到了供應(yīng)鏈，要求從國(guó)家安全上重視重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平。供應(yīng)鏈的重要性被提到新的高度。2023年3月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院國(guó)資委)發(fā)布了《關(guān)于中央企業(yè)在建設(shè)世界一流企業(yè)中加強(qiáng)供應(yīng)鏈管理的指導(dǎo)意見》，從政策層面為國(guó)企打造供應(yīng)鏈核心能力，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和轉(zhuǎn)型提供了良好契機(jī)。建立“事前—事中—事后”采購管理閉環(huán)機(jī)制
一是嚴(yán)格落實(shí)采購計(jì)劃半年度和年度采購計(jì)劃制訂工作，加強(qiáng)采購預(yù)算管理，切實(shí)做到“無預(yù)算不采購，無效益不采購，無資金不采購”二是強(qiáng)化需求管理。充分利用市場(chǎng)調(diào)研，摸透市場(chǎng)，明晰需求，同時(shí)提升采購人對(duì)采購需求的“變現(xiàn)”能力。針對(duì)技術(shù)需求復(fù)雜的項(xiàng)目，可聘請(qǐng)“外援”進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，為需求制訂的合理性提供第三方依據(jù)。三是加強(qiáng)采購結(jié)果簽約、履約環(huán)節(jié)的管理。必須按采購結(jié)果及時(shí)簽訂合同，絕不能訂立背高集中采購約定或已達(dá)成實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合同。嚴(yán)禁在合同履行過程中擅自變更合同。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)合同執(zhí)行過程的監(jiān)管，合同執(zhí)行完成后由項(xiàng)目部門出具合同締約、履行情況報(bào)告。四是從供應(yīng)商履約評(píng)價(jià)、行業(yè)排名、合作情況等方面，推進(jìn)建立統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的供應(yīng)商管理考核、評(píng)價(jià)制度，并將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于采購環(huán)節(jié)及供應(yīng)鏈建設(shè)。評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的供應(yīng)商，可與之建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。五是構(gòu)建采購工作績(jī)效考核和管理體系。通過激勵(lì)機(jī)制提升采購效率，加大違規(guī)采購責(zé)任追究，筑牢防止腐敗等違法行為的防線。并及時(shí)對(duì)采購的合法合規(guī)、效率、效益等進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，以此作為采購管理制度修訂、完善、與時(shí)俱進(jìn)的參考和依據(jù)。2015年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委下發(fā)了《關(guān)于開展采購管理提升對(duì)標(biāo)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)資廳發(fā)改革(2015)27號(hào))，主題是推行集中采購與電子化采購。有數(shù)據(jù)顯示，中央企業(yè)上網(wǎng)采購率由2016年的55.4%顯著提升至2022年的89%。中央企業(yè)采購實(shí)踐也證明，電子化可反作用于國(guó)企制度標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，是國(guó)企采購管理提升的重要路徑。值得注意的是，建設(shè)電子化采購交易平臺(tái)應(yīng)秉承“程序簡(jiǎn)化、管理精細(xì)、時(shí)限明確”的原則，有效實(shí)現(xiàn)采購工作集中化、標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、數(shù)據(jù)化和規(guī)范化。讓數(shù)據(jù)多“跑路”，讓人員少“跑路”，從而實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約和效率提升。
綜上所述，采購的根本是為國(guó)企經(jīng)營(yíng)目標(biāo)服務(wù)，國(guó)企采購必須兼顧規(guī)范與效率、公平與效益。國(guó)企采購制度的建設(shè)既要在法律框架之內(nèi)，也應(yīng)立足于企業(yè)的實(shí)際與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
來源：中文達(dá)股份
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