■ 李婷

小額零星采購是高校采購的重要組成部分。當前，小額零星采購仍然存在著體制機制不夠完善、制度體系不夠健全、采購方式較為保守、數(shù)字化采購應用不夠廣泛等問題，影響了高校采購的總體質(zhì)量和效率。做好高校小額零星采購自主管理，完善非政府采購管理體系建設(shè)，是高校加強內(nèi)控風險防范，推進廉政建設(shè)，建立健全高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全口徑采購管理體系的重要舉措。高校必須堅持創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)，正確處理“守正”與“創(chuàng)新”的關(guān)系，推動構(gòu)建高校小額零星采購新發(fā)展格局。

存在的問題

高校小額零星采購由高校自主制定內(nèi)控制度并依據(jù)制度自主實施，應當遵循《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的相關(guān)要求。根據(jù)內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性和適應性原則，內(nèi)部控制應當貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制，在部門管理、職責分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督，符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化和管理要求的提高，不斷修訂和完善。然而在實踐工作中，高校小額零星采購還存在以下方面問題：

——管理制度不夠健全。部分高校采購管理制度精細化程度不高，對小額零星采購未印發(fā)專門的管理制度，不利于針對小額零星采購的特殊情況和特點開展精細化管理。另外，部分高校對于小額零星采購全流程管理重視程度不足，高校普遍重點關(guān)注小額零星采購執(zhí)行階段的具體措施和流程，但對于小額零星采購的立項或預算管理、采購需求管理、采購合同管理、履約驗收管理及采購全流程管理的其他方面制度建設(shè)尚不全面。

——信息化程度不夠高。在傳統(tǒng)紙質(zhì)材料遞送、線下審批、實體簽章無法滿足采購管理高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)在要求的背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+”采購管理技術(shù)手段作為新質(zhì)生產(chǎn)力，可以為高校小額零星采購規(guī)范化、便捷化發(fā)展提供有力支撐。當前，線上采購逐步發(fā)展為小額零星采購重要形式，但部分高校在信息系統(tǒng)部署和信息化技術(shù)手段應用上仍存在差距，采購全流程信息化管理模式有待完善，在頂層設(shè)計、信息共享、協(xié)同管理、新技術(shù)應用等方面的現(xiàn)代化管理水平還有待提高。

——監(jiān)管機制不夠完善。相對于政府采購而言，高校對小額零星采購監(jiān)督管理的重視程度略有不足。部分高校根據(jù)分級管理的相關(guān)規(guī)定將監(jiān)督職能下放至二級單位或?qū)W院，但由于監(jiān)督反饋機制未健全，不能形成閉環(huán)管理；少數(shù)高校未對小額零星采購的監(jiān)督主體作出明確要求，形成監(jiān)管“漏洞”。政府采購與小額零星采購監(jiān)管力度不平衡的狀態(tài)，容易為項目拆分、規(guī)避監(jiān)管埋下隱患，導致“小問題”積少成多，最終形成“大問題”。

內(nèi)部控制風險

在小額零星采購實際執(zhí)行過程中，通常容易出現(xiàn)以下內(nèi)部控制風險：

——制度適用僵化。根據(jù)內(nèi)部控制適應性原則，采購內(nèi)部控制制度既要符合國家有關(guān)規(guī)定，又要適應采購人的客觀具體實際，因此小額零星采購可以根據(jù)采購人自身情況設(shè)置與客觀實際相適應的采購方式和管理模式，在規(guī)范采購行為的同時提高采購效率。相關(guān)調(diào)研結(jié)果顯示，32.08%的高校對零星分散限額以上項目，參照政府采購公開招標、競爭性磋商、單一來源等方式執(zhí)行，采購程序與政府采購程序相同或類似，采購周期較長，程序相對繁雜，執(zhí)行效率偏低。

——不相容崗位不能互相分離。根據(jù)內(nèi)部控制“分級授權(quán)、分事行權(quán)、事權(quán)制衡”等要求，預算管理與執(zhí)行、采購文件審核與執(zhí)行、合同審核與簽訂、合同簽訂與驗收、驗收與保管、采購執(zhí)行與采購監(jiān)督等崗位職能應當相對分離。但由于小額零星采購通常按照分級分類管理原則，由高校二級單位或?qū)W院直接管理，采購專業(yè)人員和崗位有限，崗位分離往往難以覆蓋采購業(yè)務(wù)全流程，在預算管理、市場調(diào)研、采購需求編制、采購執(zhí)行、驗收、資產(chǎn)管理等環(huán)節(jié)可能存在崗位或人員交叉重疊，甚至存在全程僅由同一名工作人員經(jīng)辦的情形。

——項目拆分。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國預算法》規(guī)定，政府采購應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行。但對于小額零星采購，由于預算編制和管理往往不足以達到小額零星采購的精細化程度，因此較難實現(xiàn)從預算批復執(zhí)行層面對小額零星采購實行嚴格把控。在監(jiān)管機制不健全的情況下，項目單位可能為規(guī)避程序、逃避監(jiān)管而人為拆分項目預算，將政府采購項目拆解為若干小額零星采購項目，或?qū)⒘阈欠稚⑾揞~以上的項目拆分為若干零星分散項目執(zhí)行。此類行為在采購執(zhí)行的前期如無法預判和規(guī)避，將可能形成審計風險和法律風險。

——采購程序不規(guī)范。由于小額零星采購全過程監(jiān)管機制尚未完善、采購人員專業(yè)化程度不足、信息化管理模式不健全，在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)先采購后審批、先使用后簽合同等程序倒置問題，導致采購人在交易行為中處于被動地位，給學校經(jīng)濟活動帶來一定風險。

優(yōu)化對策與舉措

做好高校小額零星采購系統(tǒng)化管理，推進高校采購事業(yè)進一步全面深化改革，促進高校“雙一流”建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持守正與創(chuàng)新相結(jié)合，正確處理好“制度化、規(guī)范化”和“高效化、便捷化”的關(guān)系，統(tǒng)籌法律法規(guī)政策精神和小規(guī)模市場經(jīng)濟活動的客觀實際，兼顧效率與公平，在維護市場經(jīng)濟秩序的同時，為科學研究、人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新增強動力、釋放活力。

——完善制度體系，創(chuàng)新采購方式。一是構(gòu)建制度框架，規(guī)范工作流程。高校在建立健全采購管理制度的過程中，無論采用橫向或縱向制度框架體系，都應重視小額零星采購在整體采購管理中的同一性及其特異性，合理明確制度管理的有效范圍，既不與上位法律法規(guī)發(fā)生交叉或沖突，又充分覆蓋本單位采購管理的各類情形。可在制度建設(shè)層面通過厘清政府采購和小額零星采購屬性，對小額零星采購實行“定制化”的規(guī)范管理，在審批權(quán)限、采購程序、采購周期、驗收規(guī)范等方面，為小額零星采購提供適當?shù)谋憷胧谛畔⒐_、合同管理、優(yōu)化營商環(huán)境等方面，小額零星采購不應與政府采購有明顯的本質(zhì)化差異。

二是明晰采購定義，細化權(quán)責邊界。完善高校小額零星采購制度，首先應完整、準確劃清“采購”定義。在小額零星采購制度制訂時，高校可參考《中華人民共和國政府采購法》關(guān)于“采購”“政府采購”“貨物”“工程”“服務(wù)”的定義，根據(jù)本單位實際情況，明晰采購管理職責邊界，對小額零星采購的采購主體、資金來源、采購對象等屬性劃定范圍。同時，明確小額零星采購管理的內(nèi)涵和外延，對依據(jù)本制度執(zhí)行的相關(guān)情形，及依據(jù)其他相關(guān)制度執(zhí)行的除外情形，細化判定標準，厘清實際工作中容易因定義不明確而發(fā)生推諉扯皮現(xiàn)象的情形，避免制度執(zhí)行沖突。

三是科學設(shè)定限額，優(yōu)化分級標準。《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)對政府采購分散采購限額以下的采購執(zhí)行方式未作要求，高校可根據(jù)內(nèi)部控制的適應性原則，從有利于學校采購管理和整體發(fā)展的角度出發(fā)，設(shè)定采購分級分類標準，劃定不同管理層級的采購限額。在明確劃分“政府采購屬性”和“小額零星采購屬性”的基礎(chǔ)上，可按照采購組織實施主體分為學校集中采購、學院采購、零星采購、直接采購4種采購組織形式。學校集中采購適用于政府采購屬性項目及直接采購、零星采購、學院采購適用范圍之外的小額零星采購屬性項目；學院采購適用于預算在政府采購限額標準以下的由教學科研單位作為項目執(zhí)行單位，自主組織實施的采購；零星采購適用于預算在零星分散采購限額以下的小額零星采購屬性項目；直接采購適用于學校合同簽訂限額以下的小額零星采購屬性項目。

四是創(chuàng)新采購方式，激活采購效能。為提升采購管理服務(wù)效能，各高校根據(jù)自身發(fā)展實際為小額零星采購制定了更加高效化、便捷化的管理模式和采購方式。基于信息化采購管理系統(tǒng)的完善，電子招投標、網(wǎng)上競價或比選、電子商城等線上采購方式依據(jù)其規(guī)范、高效、便捷、公開的特點，適宜作為高校小額零星采購推行的主要方式。同時，為解決小額零星采購中面臨的實際難題，在兼顧“三公一誠”原則的基礎(chǔ)上提高采購效率，可為特定采購內(nèi)容或限額范圍內(nèi)的采購項目設(shè)定特殊采購方式，通過限定適用情形并要求提供證明材料進行合理約束。例如，針對圖書、期刊、數(shù)據(jù)庫等采購項目采用相關(guān)聯(lián)盟議定價格的采購方式；針對會議培訓酒店服務(wù)采購項目采用實地考察、集體決策的采購方式；針對出版服務(wù)類采購項目采用定向比選采購方式等。這既為特殊情形下的采購問題疏通了堵點，又加強了制度約束，降低了執(zhí)行風險。

——構(gòu)建信息系統(tǒng)，提升服務(wù)效能。通過構(gòu)建流程規(guī)范、責權(quán)對等、程序固化、自動推進的信息化采購業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，可實現(xiàn)將采購相關(guān)法律法規(guī)和內(nèi)部控制管理要求內(nèi)嵌到信息化管理模式中，從而實現(xiàn)“管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化、信息數(shù)智化”，形成制度執(zhí)行嚴格規(guī)范的現(xiàn)代化采購流程體系。通過信息系統(tǒng)的角色權(quán)限管理，分別設(shè)置立項、審核、審批、執(zhí)行、合同簽訂、印章管理、項目管理和入檔等系統(tǒng)權(quán)限，保證不相容崗位相分離、多級管理、分級授權(quán)等內(nèi)控要求，形成采購工作各角色之間高效聯(lián)動、各司其職、統(tǒng)籌推進的工作模式。通過信息系統(tǒng)對采購需求與評審因素的字段化調(diào)取，可以最大程度實現(xiàn)分值設(shè)置與評審因素的量化指標相對應，從而提高采購的公平性、公正性。

——深化全過程管理，建立統(tǒng)籌機制。在當前政府采購一體化管理逐步完善的背景下，高校小額零星采購也應逐步實現(xiàn)全過程規(guī)范化和精細化管理。一是加強需求管理，完善小額零星采購市場調(diào)查、采購需求調(diào)查機制，靈活運用調(diào)查方式，充分掌握市場信息、明確采購需求，作為立項依據(jù)。二是加強立項管理，按照學校發(fā)展和學科建設(shè)的實際需要，建立全校采購項目庫，并根據(jù)重要性和緊迫性排序，作為預算安排依據(jù)；統(tǒng)籌全校相關(guān)采購項目，將適宜合并采購的相同品目、近似需求的采購項目進行合理劃分，開展統(tǒng)一集中采購。三是加強預算管理，建立健全預算編制和調(diào)整機制，強化預算剛性約束，堅持“無預算不支出”。四是加強履約驗收管理，夯實小額零星采購項目單位和經(jīng)辦人的主體責任，結(jié)合信息化管理手段，做好采購項目履約驗收的記錄、跟蹤、評價、追責等工作，探索建立小額零星采購績效考核機制，完善小額零星采購全過程閉環(huán)管理。

——健全監(jiān)督機制，筑牢風險防線。高校應建立健全采購全鏈條監(jiān)督檢查機制，加強對小額零星采購活動全過程監(jiān)督，以內(nèi)控制度為指導，進行全流程內(nèi)控評估和多層次監(jiān)督，嚴肅查處違規(guī)違紀行為。建立采購管理部門、采購人代表、評審專家、采購代理機構(gòu)互評共促、相互監(jiān)督機制，充分發(fā)揮二級單位黨委和采購工作領(lǐng)導小組、采購專員等組織機構(gòu)監(jiān)督作用，將監(jiān)督評價細化至參與高校小額零星采購的各個主體，強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，探索高校小額零星采購多層次、全方位、立體化監(jiān)督管理模式。大力開拓線上監(jiān)管新路徑，建立信息化監(jiān)督管理體系，通過歷史成交價格比對、成交供應商統(tǒng)計、供應商信用風險評估、合同履約情況追蹤等方式，充分運用大數(shù)據(jù)監(jiān)測和AI智能分析等數(shù)智化技術(shù)手段，建立實時采購風險評估和預警機制，實現(xiàn)監(jiān)督預警和風險管控常態(tài)化。

（作者單位：陜西師范大學）

來源：中國政府采購